وبگاه حقوقی نرخ عدالت

ماده 6 قانون آيين دادرسي مدني مقرر مي‌دارد: «عقود و قراردادهايي كه مخل نظم عمومي يا برخلاف اخلاق حسنه كه مغاير با موازين شرع باشد، در دادگاه قابل ترتيب اثر نيست.»
بحث و بررسي اصطلاح يا عبارت «نظم عمومي» در حقوق كه از نظر آقايان قضات و وكلا كاربرد فراواني دارد، از اهميت خاصي برخوردار است.
در طي جلسات تدريس در دانشكده حقوق متوجه اين نكته شدم كه غالب دانشجويان برداشت صحيحي از اين اصطلاح حقوقي ندارند و غالبا نظم عمومي را به معناي نظم و امنيت به وسيله نيروي انتظامي در جامعه توجيه مي‌كنند، به خصوص كه در كشور ما به جاي واژه پليس كه يك واژه بين‌المللي است، عبارت «نيروي انتظامي» به كار برده مي‌شود و اين امر باعث مي‌شود كه يك تعبير نادرستي از واژه نظم عمومي تداعي شود. البته مي‌توان گفت كه يكي از مهم‌ترين و اساسي‌ترين مصداق‌هاي نظم عمومي برقراري نظم و امنيت و يا جلوگيري از هرگونه هرج و مرج، در جامعه است. اما نظم عمومي به همين مصداق ختم نمي‌شود و اين عبارت، بار حقوقي بيشتر و وسيع‌تري را در بر دارد. در مسئله كالبدشكافي و تحليل ماهيت حقوقي نظم عمومي، ما با چند واژه ديگر سروكار پيدا مي‌كنيم كه خواه و ناخواه بايد آنها را در قياس با نظم عمومي ارزيابي كنيم، هرچند مختصر باشد.
اين چند واژه يا عبارت حقوقي عبارتند از:
قواعد آمره
نظم عمومي
عفت عمومي
اخلاق عمومي
خدمات عمومي
منافع عمومي
رفاه عمومي (رفاه اجتماع)
اينك به اختصار به تشريح اين اصطلاحات مي‌پردازيم:

● ● ●

قواعد آمره:
قواعد آمره، شامل هر قانون يا قاعده‌اي است، كه اراده و تراضي طرفين يك عقد يا قرارداد يا تعهد برخلاف و مغاير با آن نافذ نمي‌باشد. مانند قوانين مربوط به حجر، اهليت، ارث، غالب قواين مربوط به نكاح، قانون كار، قانون روابط موجر و مستاجر سال 1356، و امثال آنها.
مي‌توان گفت عناصر تشكيل‌دهنده يك قاعده آمره عبارتند از: نظم عمومي – عفت عمومي و اخلاق حسنه، سياست عمومي دولت در مقابل قواعد آمره، ما قواعد تكميلي يا تفسيري يا تعويضي را داريم كه اراده افراد را تكميل يا تفسير مي‌نمايد و يا جاي‌گزين آنها مي‌شود مانند قواعد عقد بيع و يا اجاره اماكن مسكوني.
اصل بر غيرآمره بودن قواعد و مقررات است، زيرا استخوان‌بندي قراردادها و تعهدات در حقوق كشور ما، مبتني بر حاكميت اراده يا آزادي اراده است (ماده 10 قانون مدني).
عفت عمومي:
شامل يك‌سري موازين اخلاقي است كه طي قرون متمادي در هر جامعه‌اي به شكل خاصي نهادينه شده و نقض آنها ناپسند جلوه مي‌كند و گاه موجب عكس‌العمل‌هاي شديد مردم مي‌گردد. اين موازين اخلاقي و عرفي آن‌قدر در جامعه ريشه مي‌دوانند و مستقر مي‌شوند كه خود به قوانين و مقررات موضوعه تبديل مي‌شوند (قوانين و مقررات مثبت يا بازدارنده) مانند:
چاپ و انتشار عكس‌هاي مستهجن، دائر كردن مراكز تفريحي فسادآور، نوع و شكل روابط زنان و مردان، دختران و پسران، نحوه لباس پوشيدن افراد، تدوين و تهيه و ارائه آثار سينمايي و تئاتري و نمايشنامه‌هاي غيراخلاقي.
اخلاق حسنه و عفت عمومي، گاه مي‌توانند ريشه‌هاي عرفي يا مذهبي داشته باشند.
غالبا ديده مي‌شود كه قانون‌گذاران و حقوق‌دانان اخلاق حسنه و عفت عمومي را به يك معنا گرفته‌ و مترادف يكديگر به كار مي‌برند (به مواد 637 الي 641 قانون مجازات اسلامي مراجعه كنيد).
البته عفت عمومي قلمرو محدودتري از اخلاق حسنه دارد و غالبا شامل ارائه مسائل جنسي مي‌شود كه وجدان جامعه را متاثر و ناراحت مي‌كند، مانند چاپ و انتشار عكس‌ها و مجلات مستهجن.
اخلاق حسنه بيشتر مربوط مي‌شود به رفتار و كردار افراد يا گروه‌ها در انطباق با استانداردها و معيارهاي مورد احترام جامعه؛ مانند دادن حق تقدم به بانوان و مردان مسن و پير، يا حفظ حرمت و شأن اشخاص در نقدهاي اجتماعي، سياسي يا فرهنگي. به روايت فرهنگ آكسفورد، اصول اخلاقي يا مسائل مربوط به اخلاق حسنه و عفت عمومي را نمي‌توان مدون كرد زيرا هم دامنه اينگونه مسائل وسيع است و هم از جامعه‌اي به جامعه ديگر تفاوت مي‌كند، گرچه بسياري از قواعد و نرم‌هاي (Norms) مربوط به اخلاق حسنه و عفت عمومي با گذشت زمان و استقرار هرچه بيشتر در جامعه به شكل قوانين و مقررات موضوعه كشوري بروز و ظهور كرده‌اند.
اما به هر صورت، اينكه اقدامي يا عملي و يا قراردادي مغاير با اخلاق حسنه و عفت عمومي است يا خير؟ بسته به نظر قاضي رسيدگي‌كننده، نظر وكيل در دعوا، و رويه قضائي هر كشوري دارد. به عنوان مثال مي‌توان ذكر كرد كه در چند كشور اگر زوج به علت اشتغالات فراوان شغلي و مسافرت‌هاي فراوان خود، نتواند حتي آخر هفته‌ها را با همسر خود به سر برد، و زوجه آخر هفته خود را در بطالت و بيهودگي ببيند، مي‌تواند از دادگاه درخواست كند كه به وي اجازه دهد تا براي خود يك دوست خانوادگي به نام House Freund = House Friend) انتخاب كند و با او به پياده‌روي، سينما، تئاتر يا به رستوراني براي شام برود بدون آنكه كوچك‌ترين تخطي از موازين اخلاقي يا شئونات خانوادگي صورت گيرد. ملاحظه مي‌شود كه اين قاعده عرفي مي‌تواند در بسياري از كشورها، حتي جرم تلقي شود.
سياست‌هاي عمومي دولت:
سياست‌هاي عمومي دولت؛ شامل قوانين و مقرراتي مي‌شود كه پس از تهيه در قوه مجريه و تصويب در قوه مقننه بر بخش بزرگي از جامعه جاري و ساري مي‌گردد. مانند مقررات مربوط به اخذ ماليات، مقررات صادرات و واردات، مقررات مربوط به خريد و فروش و تبديل ارز خارجي و غيره.
بدين ترتيب تكرار مي‌نمايم كه قواعد آمره از سه عنصر نظم عمومي – اخلاق حسنه يا عفت عمومي و سياست‌هاي عمومي دولت تشكيل مي‌شود و لذاهر قاعده يا قانوني كه يكي از اين سه عنصر را داشته باشد قاعده آمره تلقي شده و برخلاف آن نمي‌توان تراضي و توافق كرد و هرگاه يكي از اين سه عنصر نقض شود آن توافق و تعهد نزد مقامات قضائي و اجرايي كشور نافذ نيست.
به عنوان مثال بر اساس قانون روابط موجر و مستاجر سال 1356 در اماكن تجاري، اصل بر پرداخت سرقفلي به مستاجر در هنگام تخليه است (مگر در صورت تخلف مستاجر كه در دادگاه بايد احراز شود). پس اگر موجر از مستاجر كاغذي يا تعهدي بگيرد كه در هنگام تخليه عين مستاجره، مستاجر حق مطالبه سرقفلي را نداشته باشد، اين تعهد مستاجر منشاء اثر حقوقي نيست.
اينك بازمي‌گرديم به نظم عمومي كه محور اصل بحث ما است.
نظم عمومي:
روابط ميان مردم با يكديگر و يا روابط مردم با دولت را به طور كلي به دو دسته مي‌توان تقسيم كرد.
1- ارتباطات يا تعهداتي كه قلمرو محدودي دارند مانند؛ فروش يك عدد ساعت از طرف آقاي A به آقاي B و يا قرارداد نصب و راه‌اندازي دستگاه تهويه و تاسيسات آب سرد و گرم ميان يك سازمان دولتي و يك موسسه خصوصي براي يك ساختمان دولتي.
2- گاه اين روابط و يا تعهدات قلمرو بسيار وسيعي را در بر مي‌گيرد - تمام جامعه يا بخش عظيمي از جامعه – مانند؛ تهيه نان، گوشت، سوخت، دارو، حمل و نقل و ترافيك عمومي از قبيل؛ تاكسي، تراموا، اتوبوس، مترو، ترن شهري، حفظ جان و مال مردم، تامين امنيت براي آحاد افراد جامعه و غيره.
با اندكي دقت ملاحظه مي‌شود كه فروش يك عدد ساعت يا يك تخته فرش با فروش نان يا دارو به مردم ماهيتي و تفاوتي اساسي دارد.
يك فرش‌فروش يا يك ساعت‌فروش مي‌تواند به دلخواه از فروش فرش يا ساعت به شخصي يا به اشخاصي خودداري نمايد، يا اساسا از فروش ساعت به مردم براي سال‌ها خودداري نمايد (الناس مسلطون علي اموالهم وانفسهم).
ولي مسئول يك داروخانه، صاحب امتياز پمپ بنزين و يا يك نانوا نمي‌تواند از فروش دارو يا بنزين يا نان به برخي از مردم يا تمام مردم خودداري نمايد و نمي‌تواند بگويد كه دارو يا آرد يا بنزين از اموال من است، پولش را داده‌ام و هر كاري كه دلم خواست با آنها مي‌كنم.
علت آن است كه اقلام دسته دوم، درست است كه ممكن است اموال خصوصي و در ملكيت خصوصي افراد تلقي شوند، ولي اين اقلام يا كالاها «نيازهاي اساسي» يك جامعه هستند و جامعه نسبت به آنها و مصرف آنها براي خود «حقي» قائل است. جامعه را تحت هيچ عنواني و تحت قلمرو هيچ قانوني نمي‌توان از تمتع و برخورداري از «نيازهاي عمومي»اش ممنوع يا محروم كرد.
راننده يك تاكسي كه امتياز داشتن و بهره‌برداري از تاكسي را از دولت يا شهرداري گرفته، نمي‌تواند مردم را از سوار كردن در تاكسي محروم نمايد. تاكسي يك نياز عمومي و يك وسيله حمل و نقل عمومي است، گرچه تاكسي متعلق به راننده آن باشد. اگر چنين اتفاقاتي كه نبايد رخ دهد، اتفاق افتد، نظم عمومي يا نياز عمومي جامعه مختل مي‌شود.
به قول استاد دكتر ناصر كاتوزيان، تنها بقالي واقع در يك ده، نمي‌تواند از فروش برنج يا روغن يا ماست به فردي يا افرادي خودداري نمايد چون نظم عمومي ده را مختل مي‌كند.
در يك جمع‌بندي كلي مي‌توان گفت كه «نظم عمومي» با «نيازهاي عمومي» جامعه همبستگي كاملي دارد و اين دو مترادف يكديگرند. بديهي است كه تامين امنيت در جامعه توسط نيروهاي انتظامي يك نياز عمومي و يا مصداقي از نظم عمومي است ولي تنها مصداق نيست.
بدين ترتيب مي‌توان گفت:
«نظم عمومي، جريان و روندي است مستمر و مداوم كه در برگيرنده نيازهاي اساسي و عمومي جامعه بوده و اين نيازهاي عمومي بايستي براي همگان قابل دسترس باشد و در هر جا و به هر شكلي كه اين نياز قطع يا مختل گردد، نظم عمومي جامعه مختل گرديده است و شخصي كه نظم عمومي را مختل مي‌نمايد قابل تعقيب است.»
فروش يك دارويي كه مدت مصرف آن منقضي شده است مغاير با نظم عمومي است و فروشنده مجرم است.
اصل 40 قانون اساسي مي‌گويد: «هيچ‌كس نمي‌تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير، يا تجاوز به منافع عمومي قرار دهد.»
اين اصل مي‌گويد و مقرر مي‌دارد:
1- به كسي ضرري وارد نكنيد، نظم عمومي مختل مي‌شود.
2- نظم عمومي حكم مي‌كند كه ضرر وارده بايد جبران شود.
3- منافع عمومي همان نظم عمومي است، به آن تجاوز نكنيد، حتي اگر در جهت اعمال حق خويش باشد.
4- نظم عمومي بر اين قاعده حاكميت و تسليط دارد كه مالكيت يك حق عمومي و محترم در جامعه است و دارنده سند مالكيت بايد مورد حمايت قانوني و قضايي قرار گيرد.
5- يك زن نمي‌تواند دو شوهر داشته باشد چون مغاير نظم عمومي است (ماده 644 قانون مجازات اسلامي.)
6- در يك جامعه چهار زن گرفتن يك حق قانوني است ولي در جامعه ديگر دو زن گرفتن مغاير نظم عمومي و جرم است.
7- يك نانوا نمي‌تواند آرد را از دولت بخرد ولي از پختن نان خودداري كند. [در اينجا] نانوا برخلاف نظم عمومي عمل مي‌كند [چرا كه] نان براي جامعه يك نياز اساسي و عمومي است.
8- پليس نمي‌تواند در تامين امنيت مردم كوتاهي و سهل‌انگاري نمايد، چون نظم عمومي مختل مي‌شود.
9- در ساعات صبح و عصر، شهرداري بايد اتوبوس‌ها و تعداد متروها را دو برابر كند چون نظم عمومي ايجاب مي‌كند.
آنچه در فوق آورده شد، مصداق‌هايي است از نظم عمومي و مثال‌هاي ديگري را [نيز] مي‌توان ارائه كرد.
خدمات عمومي:
خدمات عمومي را با نظم عمومي نبايد اشتباه كرد، گرچه هر دو مقوله را مي‌توان در قلمرو حقوق عمومي قرار داد.
نظم عمومي جامعه قلمرو وسيع‌تري دارد و حتي مي‌تواند در قلمرو حقوق بين‌الملل قرار گيرد؛ چون جامعه بين‌المللي نيز داراي نظم عمومي است.
به عنوان مثال، يك كشور مي‌تواند فضا و فرودگاه‌هاي خود را بر روي پرواز برخي هواپيماهاي مسافري، به علت نقص در استانداردهاي ايمني و حفاظتي، از آن جهت كه براي جان مسافران و مردم خطرناك است، مسدود نمايد. نظم عمومي جامعه بين‌المللي به شكل يك سري مقررات بين‌المللي (كنوانسيون‌ها) و عرف‌هاي بين‌المللي مانند عرف‌هاي دريايي متجلي مي‌گردد.
مهم‌ترين خصيصه «حقوق اداري» تهيه و ارائه خدمات عمومي به يك شهر، بخش يا ده مي‌باشد. به عبارتي ديگر؛ مقتضاي ذات حقوق اداري كه بخش مهمي از حقوق عمومي است، خدمات عمومي تلقي مي‌گردد، خدمات عمومي‌اي كه بايد در جهت «منافع عمومي» حركت كند. خدمات عمومي‌اي كه عمدتا بايستي به وسيله سازمان‌ها و مقامات عمومي ارائه شوند و منافع عمومي است كه تحديدكننده «قدرت و اختيارات و حاكميت» مقامات عمومي است.
به قول G.Bribant استاد حقوق اداري فرانسه كه مي‌گويد: «هر تغيير و يا راه‌حل‌هاي جديدي كه در حقوق اداري فرانسه ارائه شود، اين حقوق، روح و ماهيت خود را، كه همانا ارائه خدمات عمومي است نبايستي از دست بدهد.»1
خدمات عمومي گاه به وسيله موسسات و سازمان‌هاي دولتي تهيه و ارائه مي‌شوند و گاه به وسيله موسسات خصوصي كه تابع و در قلمرو مقررات حقوق عمومي هستند تامين مي‌گردد. مثلا تهيه آب آشاميدني يا اداره امور بانك‌داري در شهر مي‌تواند به يك موسسه خصوصي واگذار شود ولي تحت نظارت مقامات عمومي و بر اساس مقررات حقوق عمومي.
خدمات عمومي مانند اداره امور يك شهر از نظر تهيه آب، برق، گاز شهري، آسفالت، زه‌كشي، فاضلاب، پل، جاده، بزرگراه، احداث مدرسه، دانشگاه، مدارس حرفه‌اي، كتابخانه، فرودگاه، خانه براي سالمندان، معلولين، بينوايان، متكديان، زندان براي مجرمين، احداث گورستان، فرودگاه و غيره.
مطالعه تاريخ حقوق در ايران نشان مي‌دهد كه ارائه خدمات عمومي در كشور ما از دوره هخامنشيان تا زمان حاضر (آغاز دوره قانون‌گذاري در 70 سال قبل در ايران و تدوين قوانين و مقررات اداري)، دچار تحولات و تغييرات گوناگوني شده است كه بعضا بايد گفت دامنه و وسعت اين خدمات، با الگوبرداري از كشورهاي توسعه‌يافته روز به روز بيشتر شده است.
نكته اساسي و درخور توجه اين است كه گاه به مواردي برمي‌خوريم كه اين خدمات، هم در قلمرو «نظم عمومي» و هم در قلمرو «خدمات عمومي» قرار مي‌گيرند؛ زيرا تامين رفاه عمومي يا رفاه اجتماعي Social welfare شاخصه اصلي براي مقامات عمومي (دولت و سازمان‌هاي وابسته به دولت) است.
نظم عمومي گاه از خصيصه دولتي يا عمومي بودن دور مي‌شود و قلمروي وسيع‌تر از خدمات عمومي دارد و داخل قلمرو حقوق خصوصي مي‌شود (مانند اينكه يك زن نمي‌تواند دو شوهر داشته باشد يا در برخي كشورها مرد نمي‌تواند دو زن داشته باشد زيرا مغاير با نظم عمومي است).
در اينجا مجددا مسائلي چند كه در ارتباط با نظم عمومي است و در قانون اساسي ديده مي‌شود ذكر مي‌كنم.
اصل 34 قانون اساسي:
(دادخواهي حق مسلم هر فرد است و هركس مي‌تواند به منظور دادخواهي به دادگاه‌هاي صالحه رجوع نمايد).
(هيچ‌كس را نمي‌توان از دادگاهي كه به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع كرد).
اصل 47 قانون اساسي:
(مالكيت شخصي كه از راه مشروع باشد محترم است).
احترام به مالكيت كه اساسي‌ترين حق عيني در جامعه است، قاعده‌اي مربوط به نظم عمومي است.
اصل 167 قانون اساسي:
(قاضي نمي‌تواند به بهانه سكوت يا نقص يا اجمال يا تعارض قوانين مدونه از رسيدگي به دعوا و صدور حكم خودداري ورزد). چون نظم عمومي جامعه مختل مي‌شود.
يك توضيح حقوقي:
در خاتمه اين بحث سوالي را مطرح و بررسي مي‌نماييم. تامين نظم عمومي آيا يك عمل قضايي است؟ يك سنهد قضايي است؟ عقد است يا ايقاع؟ و يا يك عمل ساده حقوقي؟ به اختصار عرض مي‌كنم كه عقدي مانند عقد بيع يك ساختمان، حقوقي دارد يعني تراضي و توافق اراده طرفين (اراده باطني يا حقيقي و اراده ظاهري يا انشايي طرفين). عقد بيع نيز يك مقتضاي ذات دارد و آن انتقال مالكيت است. عقد بيع همچنين مقتضاي اطلاق يا اطلاقاتي دارد مانند تسليم مبيع و تاديه ثمن.
تسليم مبيع يك عمل ساده حقوقي است كه به عنوان آثار و پس از انعقاد عقد بيع به وجود مي‌آيد و داخل در ساختمان عقد بيع نيست.
«نظم عمومي» به عنوان يك «قاعده برتر» شناخته مي‌شود و لذا در مقوله سند قضايي (عقد يا ايقاع) جاي نمي‌گيرد. پس بايد به نحو ديگري مسئله را كالبدشكافي كرد:
نظم عمومي «يك فعل و ترك فعل است».
ماده 953 قانون مدني مي‌گويد: «تقصير، اعم است از تفريط و تعدي». به عبارتي ديگر تقصير نيزمي‌تواند فعل يا ترك فعل باشد. و ماده 951 قانون مدني مقرر مي‌دارد: «تعدي، تجاوز نمودن از حدود اذن يا متعارف است نسبت به مال يا حق ديگري» پس، تعدي فعل است.
ماده 952 قانون مدني نيز مقرر مي‌دارد: «تفريط عبارت است از ترك عملي كه به موجب قرارداد يا متعارف براي حفظ مال غير لازم است.»
پس تفريط ترك فعل است.
بدين ترتيب مي‌توان گفت كه نظم عمومي از يك جهت فعل است؛ زيرا «نظم عمومي جريان و روندي است مستمر و مداوم كه در برگيرنده نيازهاي اساسي و عمومي جامعه باشد.»
و از جهتي ديگر بايد گفت كه اختلال در نظم عمومي يك ترك فعل است زيرا «در هر جا و به هر شكلي كه تامين اين نيازهاي اساسي قطع گردد، نظم عمومي جامعه مختل شده است.»
حق دادخواهي مردم و حق مراجعه به مقامات قضايي يك قاعده نظم عمومي است و يك فعل است و به هر شكلي كه ممانعتي در اجراي اين حق صورت گيرد، نظم عمومي نقض و يك ترك فعل صورت گرفته است.
تفريط يا ترك فعل در اصطلاح يا عبارت «نظم عمومي» كاربردي وسيع دارد، بدين معنا كه در هر جا كه يك نياز اساسي جامعه نقض يا انكار شود، اعم از اينكه رعايت اين نياز بر اساس قرارداد باشد يا عرف و اعم از اينكه اين نياز براي حفظ مال باشد يا امور غيرمالي، نظم عمومي مختل مي‌شود.
اختلال در نظم عمومي «عملي است ارادي كه ماهيتي، مدني – كيفري دارد».
نویسنده : دكتر پرويز نوين – استاد دانشگاه، وكيل پايه يك دادگستري

منبع : ماهنامه قضاوت شماره 58
پي‌نوشت:

1- G.Braibant, Du simple au complexe, qurante ans de droit administrative (1953- 1993). Principle of French law.