با توجه به بخشنامه رئيس جمهور نظارت حقوقي رئيس مجلس شوراي اسلامي بر مصوبات دولتي فرآيندي است که تقريبا در هيچکدام از قوانين اساسي شناسايي نشده است. طبق اين فرآيند که در راستاي تضمين قانوني بودن مصوبات دولت طراحي شده است، دولت مکلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئيس مجلس برساند تا در صورتي که آنها را مغاير با قوانين تشخيص داد، آنها را براي تجديد نظر به دولت ارسال کند در جريان بازنگري قانون اساسي در سال 1368 نيز همانند قانون اساسي مصوب 1358 ، عليرغم تذکرات متعددي که از سوي برخي از اعضاي شوراي بازنگري قانون اساسي مطرح شد، مسئله ضمانت اجراي نظارت حقوقي رئيس مجلس بر مصوبات دولتي مورد بي توجهي قرار گرفت و به خاطر برخي مسائل و مشکلات، در قانون اساسي به اين مسئله پرداخته نشد. در چنين وضعيتي سوال اصلي اين است که نظارت حقوقي رئيس مجلس چه ضمانت اجرايي در بر دارد ؟ در اين مقاله سعي خواهيم کرد به بررسي اين مسئله پرداخته و رويکرد مجلس شوراي اسلامي در اين خصوص را مورد انتقاد قرار دهيم .
پاسخ به اين مسئله چندان آسان نيست و پيش از ارائه پاسخ به آن بايد به برخي مقدمات توجه کرد:
الف – طبق اصل تفکيک قوا در اصل (57) قانون اساسي تحت عنوان استقلال قوا از آن ياد شده است، قواي سه گانه هرچند مي توانند بر همديگر نظارت کنند ، ولي نمي توانند در صلاحيت هاي همديگر دخالت کنند، اعطاي صلاحيت نظارت بر مصوبات دولت به مجلس، نوعي خروج از اين اصل محسوب مي شود وبه همين خاطر ، تقريبا مشابهي در ساير قوانين اساسي ندارد. بنابراين چنين نظارتي يک استثناء بر اصل به شمار مي رود و در مواردي که ترديدي وجود دارد بايد به اصل رجوع کرد و مانع دخالت بيشتر قوا در وظايف همديگر شد.
ب-در مذاکرات تدوين قانون اساسي (1358) و بازنگري قانون اساسي (1386) اصل قانوني بودن اعمال دولت به عنوان تنها دليل جهت تأسيس نظارت حقوقي بر مصوبات دولت مطرح شده است.
نائب رئيس مجلس در بررسي نهايي قانون اساسي در اين مورد اظهار کرده است:
«در راه اجراي قانون يک سلسله مقررات خاص و تفصيلي لازم مي شود که اينها را هئيت دولت تصويب مي‌کند به صورت آيين نامه، اينها اصلا بايد منطبق با قوانين باشد يعني اينها مستقيما بايد با قانون منطبق باشد اگر با قانون منطبق بود خود به خود با قانون اساسي و قوانين شرع هم منطبق هست و اگر با قانون مخالف بود مي تواند با آنها هم مخالف باشد....»
حال آنکه به نظر مي رسد تمهيد چنين فرايندي داراي هزينه هاي قابل توجهي است زيرا به طور روز افزوني بر تعداد مصوبات دولتي افزوده مي شود و اعمال نظارت حقوقي بر آنها نيازمند برخورداري رئيس مجلس از پشتوانه کارشناسي و صرف وقت و هزينه هاي قابل توجه است. حال آنکه با وجود اعمال نظارهاي پسيني توسط نهادهاي قضايي (اصول 170 و 173) و نهادهاي سياسي (مانند سوال، استيضاح، کميسيون اصل 90 و فرايند تحقق و تفحص) و ساير نظارتهاي حقوقي (مانند سازمان بازرسي کل کشور و ديوان محاسبات عمومي) نياز چنداني به اين نظارت نيست. همانطور که در ساير قوانين اساسي نيز به ندرت مي توان مشابه چنين فرايندي را مشاهده کرد.
باتوجه با اين دومسئله مي توان از تفسير مضيق از صلاحيت رئيس مجلس در نظارت حقوقي بر مصوبات دولتي دفاع کرد.بدين معنا که همانطور که قانونگذاراساسي در اصول(85و138) از عبارت «اطلاع رئيس مجلس» براي بيان نظارت رئيس مجلس بر مصوبات دولتي استفاده کرده است، بايد اين نظارت را يک نظارت غير استصوابي تلقي کنيم. به معناي ديگر، نمي توان نظارت رئيس مجلس را در نفوذ يا عدم نفوذ مصوبات دخالت داد.زيرا روشن است که اعطاي چنين صلاحيتي به رئيس مجلس شوراي اسلامي به عنوان عضوي از قوه عضوي از قوه مقننه دخالت در صلاحيتهاي دولت است.
رويکرد مجلس شوراي اسلامي در خصوص ضمانت اجراي اصول (85و138) قانون اساسي، قابل انتقاد است، مجلس در تاريخ 18/12/1378 قانون «نحوه اجرا اصول (85و138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليتهاي رئيس مجلس شوراي اسلامي» را اصلاح کرد و پنج تبصره بدان افزود. طبق بخشي از اصلاحات مزبور، دولت و کميسيونهاي مربوطه مکلفند « ظرف يک هفته از تاريخ تصويب، مصوبات خود را ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع مجلس شوراي اسلامي برسانند. پس از اظهار نظر رئيس مجلس نسبت به مصوباتي که آنها را مغاير با قوانين مي داند؛ اگر در مدت مقرر نسبت به لغو يا اصلاح قسمت مورد ايراد مصوبه اقدام نشود، پس از پايان مهلت مزبور اين قسمت ها ملغي الاثر خواهد بود.
اين اصلاحيه که در راستاي اعطاي ضمانت اجرا به اصول ( 85 و138) قانون اساسي به تصويب مجلس رسيده است، به نظر ميرسد، مغاير با قانون اساسي است و بي جهت، به صلاحيت هاي مجلس در مقابل دولت مي افزايد.
افزايش اختيارات مجلس در برابر دولت مي تواند تأثير منفي بر موازنه قوا آنچنانکه در قانون اساسي مورد پزيرش واقع شده است، داشته باشد. زيرا قانون اساسي صلاحيت «الغاي اثر مصوبات دولتي» صرفا به ديوان عدالت اداري سپرده است و طبق اصول تفسير قانون اساسي، صلاحيت هاي اعطايي به نهادهاي اساسي که توسط قانون اساسي صورت گرفته است اختصاص به آن نهاد ها دارد و هيچ نهادي حتي مجلس نمي تواند صلاحيت هاي مشابه را به نهاد هاي ديگر واگذار کند. بنابراين در حالي که صلاحيت «الغاي اثر مصوبات دولتي » را اصل (173) قانون اساسي به ديوان عدالت اداري اعطا کرده است، با اين وجود مجلس صلاحيت مشابهي را به رئيس مجلس شوراي اسلامي سپرده است.
به نظر مي رسد در مواردي که دولت (هيأت وزيران و يا کميسيون متشکل از چند وزير) به نظرات رئيس مجلس شوراي اسلامي در خصوص تجديد نظر در مصوباتي که مغاير با قوانين تشخيص داده شده اند، توجه نمي کند تنها مي توان به راهکارهاي سياسياز جمله طرح مسئوليت دولت در مقابل مجلس متوسل شد و استفاده از راهکارهاي حقوقي همچون الغاي آثار مصوبات نيازمند مبناي صريح است که در اين خصوص موجود نيست.
به هر حال در وضعيت کنوني که قانون گذار اعلام کرده است در مواردي که دولت ظرف مهلت مقرر در مصوبات خود تجديد نظر نکند، مصوبات مزبور ملغي الاثر خواهد شد يک سوال اساسي که مطرح مي شود، وضعيت اقداماتي است که دولت در پرتو مقررات مزبور در زماني که هنوز مغايرت آنها اعلام نشده، انجام داده است. زيرا همانگونه که اين قانون بيان شده است مقررات اجرايي مصوب دولت بدواً و بدون نياز به هرگونه نظارت اوليه جهت اجرا ابلاغ مي گردند. به عبارت ديگر، اين قانون مجوز اجراي موقت مصوبه را مي دهد به لحاظ حقوقي اجراي يک مصوبه قبل از ارائه نظريه رئيس مجلس در مدت يک هفته ( که مي تواند بعداً منجر به اصلاح يا نهايتاً ملغي الاثر شدن مصوبه گردد)
در عمل ممکن است براي دولت مسئوليت حقوقي اعم از مالي، اداري يا تعهدات ديگري را ايجاد نمايد.
در اين خصوص به نظر مي رسد با توجه به جواز اجراي موقت مصوبه به دولت که ناشي از اعتماد به قوه مجريه، سرعت بخشي به امور اجرايي و مقتضيات امور اجرايي است، هرگونه اصلاح يا تغيير يا ابطال يا ملغي الاثر شدن مصوبه نبايد به معناي از دست رفتن آن دسته از حقوق مکتسبه يا تعهداتي گردد که در مدت زمان اجراي موقت مصوبه و اعلام نظر رئيس مجلس بيان گرديده است.
چرا که فرض بر اين است که مصوبه ارزش اجرايي داشته و تا اعلام نظر در مدت يک هفته همه آثار حقوقي ناشي از اجراي يک مصوبه دولت را دارد.
نتيجه
نظارت حقوقي رئيس مجلس شوراي اسلامي بر مصوبات دولتي فرآيندي است که تقريبا در هيچکدام از قوانين اساسي شناسايي نشده است. طبق اين فرآيند که در راستاي تضمين قانوني بودن مصوبات دولت طراحي شده است، دولت مکلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئيس مجلس برساند تا در صورتي که آنها را مغاير با قوانين تشخيص داد، آنها را براي تجديد نظر به دولت ارسال کند.
اصول (85 و138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران که به بيان اين فرآيند پرداخته اند در رابطه با ضمانت اجراي نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي ساکت هستند با اين حال، مجلس شوراي اسلامي در اصلاحاتي که در سال 1378 در قانون نحوه اجراي اصول (85 و 138) قانون اساسي انجام داد، ضمانت اجراي الغاي آثار مصوبات دولتي را پيش بيني کرد. حال آنکه همانطور که مطرح شد، پيش بيني چنين ضمانت اجرايي مغاير با اصول(170 و 173) قانون اساسي است. زيرا الغاي آثار مصوبات دولتي صلاحيتي است که قانون اساسي تنها در اختيار ديوان عدالت اداري نهاده است و اعطاي همان صلاحيت به يک نهاد ديگر (رئيس مجلس شوراي اسلامي) مغاير با اصول تفسير قانون اساسي و خروج از صلاحيتهاي قانوني مجلس است.
پاسخ به اين مسئله چندان آسان نيست و پيش از ارائه پاسخ به آن بايد به برخي مقدمات توجه کرد:
الف – طبق اصل تفکيک قوا در اصل (57) قانون اساسي تحت عنوان استقلال قوا از آن ياد شده است، قواي سه گانه هرچند مي توانند بر همديگر نظارت کنند ، ولي نمي توانند در صلاحيت هاي همديگر دخالت کنند، اعطاي صلاحيت نظارت بر مصوبات دولت به مجلس، نوعي خروج از اين اصل محسوب مي شود وبه همين خاطر ، تقريبا مشابهي در ساير قوانين اساسي ندارد. بنابراين چنين نظارتي يک استثناء بر اصل به شمار مي رود و در مواردي که ترديدي وجود دارد بايد به اصل رجوع کرد و مانع دخالت بيشتر قوا در وظايف همديگر شد.
ب-در مذاکرات تدوين قانون اساسي (1358) و بازنگري قانون اساسي (1386) اصل قانوني بودن اعمال دولت به عنوان تنها دليل جهت تأسيس نظارت حقوقي بر مصوبات دولت مطرح شده است.
نائب رئيس مجلس در بررسي نهايي قانون اساسي در اين مورد اظهار کرده است:
«در راه اجراي قانون يک سلسله مقررات خاص و تفصيلي لازم مي شود که اينها را هئيت دولت تصويب مي‌کند به صورت آيين نامه، اينها اصلا بايد منطبق با قوانين باشد يعني اينها مستقيما بايد با قانون منطبق باشد اگر با قانون منطبق بود خود به خود با قانون اساسي و قوانين شرع هم منطبق هست و اگر با قانون مخالف بود مي تواند با آنها هم مخالف باشد....»
حال آنکه به نظر مي رسد تمهيد چنين فرايندي داراي هزينه هاي قابل توجهي است زيرا به طور روز افزوني بر تعداد مصوبات دولتي افزوده مي شود و اعمال نظارت حقوقي بر آنها نيازمند برخورداري رئيس مجلس از پشتوانه کارشناسي و صرف وقت و هزينه هاي قابل توجه است. حال آنکه با وجود اعمال نظارهاي پسيني توسط نهادهاي قضايي (اصول 170 و 173) و نهادهاي سياسي (مانند سوال، استيضاح، کميسيون اصل 90 و فرايند تحقق و تفحص) و ساير نظارتهاي حقوقي (مانند سازمان بازرسي کل کشور و ديوان محاسبات عمومي) نياز چنداني به اين نظارت نيست. همانطور که در ساير قوانين اساسي نيز به ندرت مي توان مشابه چنين فرايندي را مشاهده کرد.
باتوجه با اين دومسئله مي توان از تفسير مضيق از صلاحيت رئيس مجلس در نظارت حقوقي بر مصوبات دولتي دفاع کرد.بدين معنا که همانطور که قانونگذاراساسي در اصول(85و138) از عبارت «اطلاع رئيس مجلس» براي بيان نظارت رئيس مجلس بر مصوبات دولتي استفاده کرده است، بايد اين نظارت را يک نظارت غير استصوابي تلقي کنيم. به معناي ديگر، نمي توان نظارت رئيس مجلس را در نفوذ يا عدم نفوذ مصوبات دخالت داد.زيرا روشن است که اعطاي چنين صلاحيتي به رئيس مجلس شوراي اسلامي به عنوان عضوي از قوه عضوي از قوه مقننه دخالت در صلاحيتهاي دولت است.
رويکرد مجلس شوراي اسلامي در خصوص ضمانت اجراي اصول (85و138) قانون اساسي، قابل انتقاد است، مجلس در تاريخ 18/12/1378 قانون «نحوه اجرا اصول (85و138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليتهاي رئيس مجلس شوراي اسلامي» را اصلاح کرد و پنج تبصره بدان افزود. طبق بخشي از اصلاحات مزبور، دولت و کميسيونهاي مربوطه مکلفند « ظرف يک هفته از تاريخ تصويب، مصوبات خود را ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع مجلس شوراي اسلامي برسانند. پس از اظهار نظر رئيس مجلس نسبت به مصوباتي که آنها را مغاير با قوانين مي داند؛ اگر در مدت مقرر نسبت به لغو يا اصلاح قسمت مورد ايراد مصوبه اقدام نشود، پس از پايان مهلت مزبور اين قسمت ها ملغي الاثر خواهد بود.
اين اصلاحيه که در راستاي اعطاي ضمانت اجرا به اصول ( 85 و138) قانون اساسي به تصويب مجلس رسيده است، به نظر ميرسد، مغاير با قانون اساسي است و بي جهت، به صلاحيت هاي مجلس در مقابل دولت مي افزايد.
افزايش اختيارات مجلس در برابر دولت مي تواند تأثير منفي بر موازنه قوا آنچنانکه در قانون اساسي مورد پزيرش واقع شده است، داشته باشد. زيرا قانون اساسي صلاحيت «الغاي اثر مصوبات دولتي» صرفا به ديوان عدالت اداري سپرده است و طبق اصول تفسير قانون اساسي، صلاحيت هاي اعطايي به نهادهاي اساسي که توسط قانون اساسي صورت گرفته است اختصاص به آن نهاد ها دارد و هيچ نهادي حتي مجلس نمي تواند صلاحيت هاي مشابه را به نهاد هاي ديگر واگذار کند. بنابراين در حالي که صلاحيت «الغاي اثر مصوبات دولتي » را اصل (173) قانون اساسي به ديوان عدالت اداري اعطا کرده است، با اين وجود مجلس صلاحيت مشابهي را به رئيس مجلس شوراي اسلامي سپرده است.
به نظر مي رسد در مواردي که دولت (هيأت وزيران و يا کميسيون متشکل از چند وزير) به نظرات رئيس مجلس شوراي اسلامي در خصوص تجديد نظر در مصوباتي که مغاير با قوانين تشخيص داده شده اند، توجه نمي کند تنها مي توان به راهکارهاي سياسياز جمله طرح مسئوليت دولت در مقابل مجلس متوسل شد و استفاده از راهکارهاي حقوقي همچون الغاي آثار مصوبات نيازمند مبناي صريح است که در اين خصوص موجود نيست.
به هر حال در وضعيت کنوني که قانون گذار اعلام کرده است در مواردي که دولت ظرف مهلت مقرر در مصوبات خود تجديد نظر نکند، مصوبات مزبور ملغي الاثر خواهد شد يک سوال اساسي که مطرح مي شود، وضعيت اقداماتي است که دولت در پرتو مقررات مزبور در زماني که هنوز مغايرت آنها اعلام نشده، انجام داده است. زيرا همانگونه که اين قانون بيان شده است مقررات اجرايي مصوب دولت بدواً و بدون نياز به هرگونه نظارت اوليه جهت اجرا ابلاغ مي گردند. به عبارت ديگر، اين قانون مجوز اجراي موقت مصوبه را مي دهد به لحاظ حقوقي اجراي يک مصوبه قبل از ارائه نظريه رئيس مجلس در مدت يک هفته ( که مي تواند بعداً منجر به اصلاح يا نهايتاً ملغي الاثر شدن مصوبه گردد)
در عمل ممکن است براي دولت مسئوليت حقوقي اعم از مالي، اداري يا تعهدات ديگري را ايجاد نمايد.
در اين خصوص به نظر مي رسد با توجه به جواز اجراي موقت مصوبه به دولت که ناشي از اعتماد به قوه مجريه، سرعت بخشي به امور اجرايي و مقتضيات امور اجرايي است، هرگونه اصلاح يا تغيير يا ابطال يا ملغي الاثر شدن مصوبه نبايد به معناي از دست رفتن آن دسته از حقوق مکتسبه يا تعهداتي گردد که در مدت زمان اجراي موقت مصوبه و اعلام نظر رئيس مجلس بيان گرديده است.
چرا که فرض بر اين است که مصوبه ارزش اجرايي داشته و تا اعلام نظر در مدت يک هفته همه آثار حقوقي ناشي از اجراي يک مصوبه دولت را دارد.
نتيجه
نظارت حقوقي رئيس مجلس شوراي اسلامي بر مصوبات دولتي فرآيندي است که تقريبا در هيچکدام از قوانين اساسي شناسايي نشده است. طبق اين فرآيند که در راستاي تضمين قانوني بودن مصوبات دولت طراحي شده است، دولت مکلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئيس مجلس برساند تا در صورتي که آنها را مغاير با قوانين تشخيص داد، آنها را براي تجديد نظر به دولت ارسال کند.
اصول (85 و138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران که به بيان اين فرآيند پرداخته اند در رابطه با ضمانت اجراي نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي ساکت هستند با اين حال، مجلس شوراي اسلامي در اصلاحاتي که در سال 1378 در قانون نحوه اجراي اصول (85 و 138) قانون اساسي انجام داد، ضمانت اجراي الغاي آثار مصوبات دولتي را پيش بيني کرد. حال آنکه همانطور که مطرح شد، پيش بيني چنين ضمانت اجرايي مغاير با اصول(170 و 173) قانون اساسي است. زيرا الغاي آثار مصوبات دولتي صلاحيتي است که قانون اساسي تنها در اختيار ديوان عدالت اداري نهاده است و اعطاي همان صلاحيت به يک نهاد ديگر (رئيس مجلس شوراي اسلامي) مغاير با اصول تفسير قانون اساسي و خروج از صلاحيتهاي قانوني مجلس است.
نویسنده : پرويز محمد نژاد
حقوقدان و استاد دانشگاه
حقوقدان و استاد دانشگاه
موضوعات مرتبط: مقالات حقوقی
تاريخ : | ۱ ق.ظ | نویسنده : محمد علی جنیدی |