در ساختار قوه‌مجريه مراجعي وجود دارند که به اختلافات رسيدگي و راي صادر مي‌کنند. مصاديق چنين مراجعي متعدد است؛ براي نمونه مي‌توان از مراجع حل اختلاف مالياتي يا مراجع حل اختلافي که در سازمان تامين اجتماعي تشکيل مي‌شود، نام برد.
مراجع شبه‌قضايي به کدام مراجع گفته مي‌شود؟
اصولا مناسبات جديد در روابط حقوقي و اجتماعي موجب گسترش دخالت دولت‌ها، در فرايند رسيدگي‌هاي معمول و سنتي قضايي شده است و علاوه بر سامانه مراجع عمومي‌قضايي، شكل ديگري از رسيدگي به امور اجتماعي در طول تاريخ روابط زندگي بشر به‌وجود آمده است. در سامانه مراجع عمومي قضايي و بر اساس اصل 159 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، صلاحيت رسيدگي به دعاوي به طور کلي در اختيار دادگاه‌هاي دادگستري است، ولي ترتيب اعمال و تقسيم آنها ميان دادگاه‌ها بر عهده قوانيني عادي واگذار شده است تا با توجه به موقعيت و مقتضيات کار به آن عمل کند.
بنابراين اصل بر اين است كه دادرساني به پرونده‌ها رسيدگي كنند كه به معناي واقعي قاضي و دادرس هستند اما مراجعي كه به مراجع شبه‌قضايي يا غيرقضايي موسوم هستند اولا، بخشي از قوه قضاييه محسوب نمي‌شوند و تصدي اين مراجع به‌وسيله قضات و دارندگان پايه قضايي نيست؛ ثانيا، اغلب اين مراجع در زيرمجموعه قوه‌مجريه كار مي‌كنند؛ ثالثا، نام آنها دادگاه، ديوان، محكمه و عناوين مشابه نيست، بلكه با عنوان‌هاي سازمان، هيات، کميسيون‌هاي حل اختلاف و... به وجود آمده‌اند؛ رابعا، براساس قوانين ماهوي و شکلي ويژه، به اختلافاتي که از اجراي قوانين خاص ناشي مي‌شود، رسيدگي مي‌کنند؛ سادسا، ماهيت موضوعات و مسائل مطرح در اين مراجع، داراي ويژگي‌هايي منحصر به فردي است که بر اساس آن، به پاره‌اي از موارد مي‌پردازند كه جنبه محلي يا صنفي يا خاص دارد که مستلزم توجه، سرعت در تصميم‌گيري يا عنايت خاص است. بنابراين هرچند كه در مقام رسيدگي به برخي دعاوي کيفري شبيه دستگاه قضايي و مراجع قضايي عمل مي‌كنند و احکامشان هم لازم‌الاجراست، اصولا تابع رسيدگي مراجع قضايي نيستند.
پيشينه قانوني مراجع شبه‌قضايي از منظر ادبيات قانونگذاري چيست؟
از منظر ادبيات قانونگذاري اصطلاح مراجع شبه‌قضايي با عبارت‌هايي مختلف ديده مي‌شود. قانون موقتي اصول محاکمات خصوصي به طور کامل صلاحيت ذاتي بين محاکم عدليه و محاکم اداري را بيان کرده، ولي قانون مدني به جاي عبارت محاکم اداري، مراجع غيردادگستري را به‌کار برده است. به عنوان مثال در ماده 103 قانون ماليات‌هاي مستقيم از اصطلاح «مراجع اختصاصي غيرقضايي» استفاده شده است. در برخي از قوانين نيز از اصطلاحات ديگري نام برده شده است؛ به عنوان مثال در ماده 253 قانون ماليات‌هاي مستقيم در خصوص شوراي عالي مالياتي، براي تاکيد بر جنبه شبه‌قضايي آن، اصطلاح «دادگاه اختصاصي اداري» به كار رفته است. يا اينكه در بند 2 ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1385 که در مقام بيان صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري در رسيدگي به اعتراضات و شکايات آراي اين قبيل مراجع بود، به ذكر مصاديقي از اين مراجع پرداخته شده است و «هيأت‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري و كميسيون‌هايي مانند كميسيون‌هاي مالياتي، هيأت حل اختلاف كارگر و كارفرما، كميسيون موضوع ماده (100) قانون شهرداري‌ها» به عنوان مصاديقي از اين قبيل مراجع مذكور شده‌اند. با اين حال در ماده 197 قانون آيين دادرسي مدني در مقام بحث صلاحيت ذاتي، صلاحيت دادگاه شهرستان نسبت به دادگاه استان و بالعکس و صلاحيت دادگاه دادگستري نسبت به مراجع غيردادگستري را قيد کرده است. اين امر گوياي آن است كه ادبيات واحدي در هنگام تدوين قواعد قانوني توسط قانونگذار مورد استفاده قرار نگرفته است.
چه تعريفي از مراجع شبه‌قضايي در دكترين حقوقي ايران وجود دارد؟
به زعم برخي از حقوقدانان مراجع شبه‌قضايي يا دادگاه‌هاي اختصاصي اداري، مراجعي هستند که به موجب قوانيني خاص يا ويژه و خارج از سازمان رسمي قضايي و محاکم دادگستري و عموما به عنوان واحدهاي مرتبط با واحدهاي دولتي و سازمان‌هاي حرفه‌اي با صلاحيت ترافعي تشکيل مي‌شوند و صلاحيت آنها منحصرا رسيدگي و تصميم‌گيري در مورد اختلافات و شکايات و دعاوي از قبيل استخدامي، مالي، ارضي و ساختماني ميان سازمان‌هاي عمومي و دولتي و حرفه‌اي با اشخاص خصوصي است که معمولا در اجراي قوانين خاصي که توسعه اجتماعي و اقتصادي و تامين نيازهاي افراد است، پيش مي‌آيد؛ در نتيجه، حکم آنها جنبه قضايي ندارد و تصميم اداري محسوب مي‌شود.
اصولا چه فلسفه و كاركردي در تشکيل اين مراجع مد نظر قانونگذاران بوده است؟
هرچند كه صلاحيت مراجع قضايي در رسيدگي به دعاوي اصل است، قانونگذار بنا به برخي مصالح و در طول اداره زندگي جمعي به اين نتيجه نائل شد كه رسيدگي و بررسي بعضي از امور را در اختيار مراجع غير دادگستري قرار دهد. شايد بتوان گفت فلسفه تشکيل مراجع استثنايي اين است که به علت پيچيدگي‌هاي خاصي که بعضي از موضوعات دارد تخصص لازم اشخاص رسيدگي‌کننده در تشخيص و تعيين تکليف نسبت به آن را مي‌طلبد. علاوه بر آن رسيدگي سريع و مجاني و دور از تشريفات از ضروريات رسيدگي به اين قبيل امور محوله است. همچنين مي‌توان دلايل مختلفي براي تغيير رويكرد دولت‌ها در اتخاذ چنين تدبيري برشمرد از جمله:
الف- اصل تخصص: اين اصل به موضوعات اختصاصي که در صلاحيت اين مراجع است توجه دارد و دليل آن تنوع زياد و ويژگي‌هاي فني بسيار آنهاست.
ب- لزوم توجه به منافع عمومي، مقتضيات اداري و اجتماعي: دادگاه‌هاي قضايي با پرونده‌هاي مطروحه در آنها صرفا با موازين قضايي برخورد مي‌کنند. مثلا دعاوي مالياتي که دخل و خرج يک دولت به آن وابسته است، ممکن است سال‌ها در چرخه پرونده قضايي قرار بگيرد. بنابراين، اصل تداوم ارائه خدمات عمومي، مراجع شبه‌قضايي را لازم مي‌داند.
ج- ضرورت رسيدگي سريع به اين نوع دعاوي و اختلافات: معمولا مدت زمان محدودي براي رسيدگي آنها پيش بيني شده است.
د- محظورات و مشکلات قضايي از قبيل:
کمبود امکانات لازم براي رسيدگي به انبوه اختلافات و شکايات
به وجود آمدن شائبه و مشکل مداخله قوا در صورت دخالت قوه قضاييه
نبود تجربه و تخصص کافي در قضات براي رسيدگي به اين موارد
هـ- اصل قضازدايي و کيفرزدايي
اگر اختلاف در صلاحيت دادگاه دادگستري و مرجع غير دادگستري رخ دهد شيوه حل اختلاف به چه شكل است؟
اصولا اختلاف در صلاحيت زماني رخ مي‌دهد كه در موضوع يک دعواي خاص، دادگاه دادگستري و مرجع غيردادگستري هر دو خود را صالح بدانند يا هر دو از خود نفي صلاحيت کنند. در اين باره بايد گفت هميشه تشخيص صلاحيت و تفکيک وظايف و اختيارات مراجع قضايي و مراجع غيرقضايي ساده نيست و موضوعاتي وجود دارند که بين قضات دادگستري و صاحبنظران مورد بحث و اختلاف واقع شده است.
اما از حيث شکلي چنانچه موضوعي در مراجع قضايي مطرح شود که در صلاحيت مراجع غيرقضايي است دادگاه بايد ضمن صدور قرار عدم صلاحيت ذاتي پرونده، امر را براي اظهار نظر به صلاحيت مراجع غير دادگستري (در اجراي ماده 28 قانون آيين دادرسي مدني) به ديوان عالي کشور ارسال و در صورت تاييد قرار صادره، پرونده را به مرجع صالح ارسال کند. اما چنانچه قرار صادره در ديوان عالي کشور نقص شود وي موظف است رسيدگي را ادامه و مبادرت به صدور راي کند. طبق ماده 22 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 4/11/1360 در صورت حدوث اختلاف در صلاحيت بين ديوان عدالت اداري محاکم دادگستري حل اختلاف به وسيله ديوان‌عالي کشور به عمل مي‌آيد.
آيا علاوه بر مراجع شبه‌قضايي گونه‌اي ديگري از رسيدگي قضايي در نظام حقوقي كشور وجود دارد كه به پرونده‌ها رسيدگي کند؟ اين قبيل دادگاه‌ها هم مراجع شبه‌قضايي ناميده مي‌شوند؟
اصل 36 قانون اساسي رسيدگي به امور کيفري را با محاکم دادگستري دانسته و به موجب قوانين عادي آن را محدود كرده است بنابراين در برابر مراجع عمومي دادگستري هيچ مرجعي حق اعمال مجازات كيفري را نسبت به افراد ندارد. مجازات‌هاي اداري و انتظامي مجازات به معني عام آن به‌شمار نمي‌آيند بنابراين هيچ مرجعي حق رسيدگي و حق تعيين کيفري و مجازات ندارد و صرفا اين امر در صلاحيت انحصاري دادگاه‌هاي دادگستري است. چنانچه مراجعي به موجب قوانين و مقررات غير از محاکم دادگستري تشکيل شوند صرفا مجاز خواهند بود به امور مدني رسيدگي کنند.
هرچند مراجع اختصاصي خارج از تشکيلات قضايي نوعي مرجع قضايي به شمار مي‌آيند و بعضا يک نفر عضو قاضي نيز در آن مراجع وجود دارد اين مراجع نيز حق اعمال مجازات كيفري درباره افراد ندارند. در امور مدني نيز اصل بر صلاحيت دادگستري است و هر نوع از رسيدگي توسط مراجع غير دادگستري نياز به اجازه قانونگذار دارد زيرا طبق اصل 159 قانون اساسي، دادگستري مرجع رسمي تظلمات و شکايات است. با اين حال استثنا بر اين اصل در ماده 10 قانون آيين دادرسي مدني مورد توجه قرار گرفته است. در اين ماده رسيدگي به دعاوي در صلاحيت دادگاه‌هاي دادگستري شناسايي شده است «مگر در مواردي که قانون مرجع ديگري را تعيين کرده باشد».
آيا سياست فعلي قانونگذار بر اين است که مراجع شبه‌قضايي گسترش پيدا کند يا اينکه محدود شود؟
سياست‌هاي قضايي ابلاغي مقام معظم رهبري در برنامه چشم‌انداز بيست ساله آينده کشور و ساير اسناد بالادستي برنامه پنج ساله دوم کشور در امر قضايي توسعه قضايي، گوياي آن است كه بايد از طريق ايجاد و توسعه نهادهاي شبه‌قضايي، نهادهايي براي ميانجي و پيشگيري از اختلاف به وجود آيد تا با اين روش از بار فعلي مراجع قضايي تا حدودي کاسته شود. همچنين در ماده 130 قانون برنامه چهارم توسعه، قوه‌قضاييه مکلف به تهيه لايحه‌اي براي فراهم کردن زمينه تشکيل نهادهاي داوري غيردولتي و به تصويب رساندن آن در مراجع ذي‌صلاح شده است. بر همين مبنا سياست‌هايي همچون تشکيل شوراهاي حل اختلاف و تشکيل نهادهاي داوري غيردولتي، نهاد قاضي تحکيم، قضازدايي و بر‌داشتن عنوان جزايي از برخي رفتارهاي اجتماعي در دستور کار قرار گرفته است.
در اين رويکرد ارجاع معضلات، مشکلات و اختلافات اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي به سازمان‌ها و نهادهاي غير قضايي مدنظر بوده است.
رياست محترم قوه‌قضاييه نيز قبلا دستور‌العملي براي توجه به ظرفيت‌هاي ساير مراجع غيرقضايي و تقويت نهادهاي شبه‌قضايي ابلاغ کرده و از محاکم خواسته است تا از رسيدگي به اموري که به حکم قانون به مراجع ديگر اعم از دادگاه‌هاي نظامي، ويژه روحانيت، ديوان عدالت اداري و مراجع شبه‌قضايي از قبيل کمسيون‌هاي مالياتي، هيات‌هاي حل اختلاف کار، شوراهاي حل اختلاف، نهادهاي داوري و ... است، خودداري و سريعا مبادرت به صدور قرار عدم صلاحيت ذاتي کنند.
چند مرجع شبه‌قضايي در کشور ما وجود دارد؟
مراجع اختصاصي، استثنايي بر اصل رسيدگي و حل‌وفصل دعاوي در محاکم دادگستري به شمار مي‌آيند که بنابر مصالحي قانونگذار اجازه رسيدگي به آنها را داده است. هر يک از مراجع اختصاصي خارج از تشکيلات قضايي به امري اختصاصي رسيدگي مي‌کنند و از نظر تعداد و نوع بسيارند و معمولا در ارتباط با وظايف خاصي سازمان‌هاي کشوري تشکيل مي‌شوند. اين مراجع در قوانين و مقررات مختلف براي برخي از امور مدني تعيين شده‌اند. مثل کمسيون ماده 77 قانون شهرداري‌ها، کمسيون‌هاي ماده 100 قانون شهرداري‌ها، کمسيون مالياتي، مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما. اين مراجع حسب مورد با توجه به صلاحيت اصطلاحا مراجع شبه‌قضايي يا مراجع قضاوتي اداري يا مراجع قضايي غير دادگستري ناميده مي‌شوند.
قانونگذار در قوانين عادي متعدد بيش از 60 واحد و نهاد غيرقضايي و شبه‌قضايي براي رسيدگي به دعاوي شکايات و امور ديگر به رسميت شناخته که هدف قانونگذار در اين خصوص تخصصي کردن موضوع و حل سريع اختلافات و فوريت در رسيدگي بوده است. به عنوان نمونه مي‌توان به موارد زير اشاره کرد:
اتحاديه‌هاي صنفي و کميسيون‌هاي مربوط به قانون نظام صنفي مصوب1382
سازمان تعزيرات حکومتي
شعبه حقوقي تحقيق اداره اوقاف موضوع ماده 14 قانون تشکيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه
کميسيون رسيدگي به شکايات جانبازان موضوع ماده 16 قانون تسهيلات جانبازان مصوب1374
کميسيون کفالت نظام وظيفه موضوع ماده 28 قانون نظام وظيفه
مراجع حل اختلاف مالياتي موضوع قانون ماليات‌هاي مستقيم
مرجع رسيدگي به شکايت کارفرمايان در خصوص مطالبات حق بيمه موضوع قانون سازمان تامين اجتماعي
هيات تشخيص و حل اختلاف قانون کار
هيات حل اختلاف امور گمرکي موضوع ماده 50 قانون گمرک
هيات حل اختلاف ثبت احوال موضوع ماده 3 قانون ثبت احوال
هيات نظارت بر مطبوعات موضوع قانون مطبوعات
مشكلات وجود مراجع شبه‌قضايي در نظام دادرسي کشور چه مواردي هستند؟
اولا، بحث اختلاف در صلاحيت و ترتيب حل اختلاف يکي از موجبات تاخير در کار و اخذ نتيجه در اين مراجع مي‌تواند بشمار آيد. بنابراين با توجه به پراکندگي قوانين همواره در تعيين مرجع صالح و پيدا کردن آن اشکالاتي پيش مي‌آيد. ثانيا، اصل بي طرفي در مراجع اختصاصي اغلب نقض مي‌شود. اعضاي اين مراجع غالبا از کارمندان قوه مجريه هستند و در هنگام اتخاذ تصميم نمي‌توانند استقلال لازم را همانند يک مرجع کامل قضايي داشته باشند زيرا تحت تاثير رعايت و اجراي دستورهاي اداري مقامات مافوق هستند.
مرجع رسيدگي به اعتراض از آراي مراجع شبه‌قضايي چه مرجعي است؟
به موجب اصل 173 قانون اساسي، رسيدگي به اعتراضات و شکايات از آرا و تصميمات قطعي دادگاه‌هاي اداري هيات‌هاي بارزسي و کمسيون‌هايي مانند کمسيون‌هاي مالياتي، هيات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمسيون موضوع ماده 100 قانون شهرداري‌ها و... منحصرا از حيث نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آنها در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار داده شده است. در هر حال آرا و تصميمات مراجع غيرقضايي تحت نظارت نهاد قضايي ديوان عدالت اداري بوده و اين مراجع ضمن نظارت بر اجراي قوانين نسبت به نقض آرا و تصميمات خلاف قانون اقدام مي‌کنند.
صلاحيت دادگاه‌ها يا مراجع شبه‌قضايي در رسيدگي به اين امر بخصوص متضمن اين معني است که قانونگذار آن مرجع را شايسته رسيدگي به امر مزبور و تميز ذي‌حق از بي‌حق قرار داده است بنابراين صلاحيت آنها از اين جهت عبارت است از تکليف و حقي که آن مراجع در رسيدگي به دعاوي و شکايات و امور بخصوص به حکم قانون داراست. پس مراجع قضايي و غيرقضايي قبل از ورود به هر امري بايد صلاحيت خود را در رسيدگي به موضوع مطروحه احراز کنند. حسب ماده 32 قانون تشکيل دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب تشخيص صلاحيت يا عدم صلاحيت هر دادگاه نسبت به دعواي مطروحه با همان دادگاهي است که قانونا مکلف به رسيدگي به پرونده بوده است و اگر دادگاهي برخلاف صلاحيت ذاتي خود به موضوع يا دعوايي رسيدگي کند، قوانين آمره مربوط به نظم عمومي را نقض کرده است. عليهذا با توجه به آنچه مطرح شد مسلم است که اصل بر صلاحيت عام دادگستري در رسيدگي است؛ چرا که طبق اصل 159 قانون اساسي دادگستري مرجع رسمي تظلمات و شکايات است و بيان متضمن در اين مورد صريح است و جايي براي اجتهاد و استنباط در مقابل نص نمي‌گذارد. لکن استثنا بر اين اصل بعضا رسيدگي توسط مراجع غير دادگستري شناسايي و اضافه شد است. البته در قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب در امور مدني مصوب 1379 به‌اين معنا توجه نشده و رسيدگي به دعاوي در صلاحيت دادگاه‌هاي دادگستري شناسايي و اضافه شده است: «مگر در مواردي که قانون مرجع ديگري را تعيين کرده باشد». در اينجا به اين دليل که قانون خاص، قانون عام را تخصيص مي‌زند بايد گفت محاکم دادگستري در صورتي که موضوعي در صلاحيت ذاتي آنها نباشد بايستي از رسيدگي به آن خودداري و اقدام به صدور قرار عدم صلاحيت به شايستگي مرجع ذي‌صلاح (شبه‌قضايي) کنند. در تشخيص صلاحيت هر مرجع اختصاصي غيرقضايي بايستي بررسي کند آيا موضوع درخواست يا دعوي داراي ماهيت خصوصي و قضايي است يا خير؟ و آيا موضوع مطروحه از مواردي است که قانونگذار آن را در صلاحيت وي قرار داده است يا خير؟ در هر حال مراجع استثنايي در برابر مراجع عمومي منحصرا صلاحيت رسيدگي به اموري را دارند که صراحتا در صلاحيت آن قرار گرفته و با توجه به‌اينکه اصل و قاعده کلي بر صلاحيت مراجع عمومي است و صلاحيت مراجع غير دادگستري استثناست، مقررات مربوط به موارد صلاحيت آن مراجع بايد در موضع نص تفسير شود. در مواردي که بين صلاحيت مراجع عمومي و استثنايي در رسيدگي اختلاف شود اظهار نظر کنند بديهي است مراجع غير دادگستري به همين وجه حق ورود و رسيدگي به اموري را که در صلاحيت مراجع دادگستري است، ندارند لکن مراجع دادگستري بر اساس عمومات قانوني که ذکر شد چنين اختياري را دارند.
ضمانت اجراي تعيين صلاحيت چيست؟
ضمانت اجراي تصميمات مراجع مذکور به روش‌هاي مقرر در قوانين مرتبط است.
برخي از آراي اين مراجع به وسيله دادگستري و اجراي احکام اجرا مي‌شوند، مثل آراي هيات‌هاي حل اختلاف وزارت کار و رفاه و تامين اجتماعي؛ برخي به تناسب، توسط دستگاه‌هاي اداري اجرايي مي‌شوند مانند آراي هيات‌هاي بدوي رسيدگي به تخلفات اداري؛ برخي ديگر آرا نيز مستقيما توسط شاکي اجرايي مي‌شوند مانند آراي کميسيون ماده 100 قانون شهرداري‌ها و برخي در سوابق درج مي‌شود و اجرا مي‌شود مانند آراي مواد 147 و 148 قانون ثبت که اين آراء براي سازمان ثبت لازم الاجرا بوده و پرونده ثبتي بر اساس آن تغيير مسير مي‌يابد.
موضوعات مرتبط: مقالات حقوقی
برچسب‌ها: مراجع شبه‌قضايي , نرخ عدالت